关于车辆通行费免费政策的思考

鲜活农产品流通绿色通道政策从1995 年发端，迄今已近20年，从起初保畅通、提高车辆通行效率，到后来减免车辆通行费直至全 面免收通行费，国家对促进农民增收、丰富市民菜篮子投入不可谓不大。然而现实达到的效果差强人意，主要是政策执行过程中出现了种种问题。

与此同时，2012 年开始的重大节假日小客车免费通行政策，执行两年来，收费公路运营部门和社会大众对这项惠民政策毁誉参半。为此，有必要对政策执行过程中的问题进行分析，找到各方能接受的办法。

一、“绿色通道”减免政策的沿革

长期以来，我国公路基础设施落后于经济社会发展，成为制约发展的瓶颈问题。为促进公路建设，1984 年，国家出台了“贷款修路、收费还贷”政策，提出在坚持发展非收费公路为主的前提下，可以适当“贷款修路”，建成后“收费还贷”，以弥补政府投资的不足。“贷款修路、收费还贷”的投资方式作为目前公路建设最重要的投融资方式，在未来一定时期仍将继续实行。这项政策实施以来，效果非常明显，至 2013 年底，全国收费公路里程由零公里发展 到 15.64 万公里。收费公路的建设发展，推动和促进了经济发展，改善了物流条件，方便了 人民群众出行。与此同时，收费公路车辆通行费给长途运送鲜活农产品的车辆增加了一定支出，在当时菜篮子工程的大背景下，交通部、公安部、农业部、商务部、发展改革委、财政部、国务院纠风办等部委办相继下发关于鲜活农产品运输绿色通道的通知，确保运送鲜活农产品车辆的快捷、高效通行，促进农民增收。

1. 提高鲜活农产品的车辆通行效率

1995年8月开通山东寿光到北京绿色通道，1996年11月开通海南至北京绿色通道，1998年11月开通海南至上海方向绿色通道，1999年11月开通山东寿光至哈尔滨绿色通道。鉴于当时车匪路霸，乱收费、乱罚款，导致运输车辆安全和道路通畅受影响现象，交通部、公安部和国务院纠风办下发《关于保障海南至上海方向蔬菜运输绿色通道畅通的通知》（交公路发〔1998〕605 号）。《通知》要求交管部门对运菜车辆不得随意拦车检查和罚款。发现轻微交通违章的，纠正后放行。对于严重违章和超载的，应责令其纠正，并根据规定处以罚 款，不准扣车、扣证，对同一超载违章行为，当日不得给予两次以上（含两次）的罚款。《通 知》的下发，起到了提高运输鲜活农产品的车 辆通行效率作用，遏制了乱收费、乱罚款现象。

2. 构建“五纵二横”的绿色通道网络，以快捷、顺畅、低成本的流通促进农民增收。

2005 年1月13日，交通部、公安部、农 业部、商务部、发展改革委、财政部、国务院纠风办在总结以往经验基础上下发《关于印发全国高效率鲜活农产品流通“绿色通道”建设 实施方案的通知》（交公路发〔2005〕20 号）。《通知》要求以现有国道网为基础，合理布局， 构建连接全国主要产销区的“绿色通道”网路，并首次提出“各省级人民政府根据《收费公路管理条例》的规定，可对整车并合法装载运输鲜活农产品的车辆予以降低或免收通行费，并将通行费的收费标准向社会公示，不得实行省内外差别政策”，通过降低或免收车辆通行费促进农民增收。

3. 完善“五纵二横”的绿色通道网络， 消除政策差别，确保省际互通。

2006 年 7 月 15 日，交通部等 7 部委办针对以往省与省之间优惠政策不同等情况下发了《关于进一步完善“五纵二横”鲜活农产品 绿色通道网络实现省际互通的通知》（交公路发〔2006〕373 号），要求全国设置统一的“绿色通道”标志，消除对过境车辆的政策差别， 在国家规定的“五纵二横”全国绿色通道网络线路上，对不同省（市、区）运送鲜活农产品 的车辆应坚持同等对待，享受同样的通行费政 策优惠，不得实行省内外差别政策，实现省际互通。同时要求严厉打击使用伪造和假冒“绿色通道”通行证的行为。

4. 界定鲜活农产品范围，强化监管手段。

2009 年12月22日，交通运输部、国家 发展改革委为落实贯彻中央促进农民持续增 收的政策下发《关于进一步完善和落实鲜活 农产品运输绿色通道政策的通知》（交公路发 〔2009〕784 号），首次明确界定“绿色通道” 鲜活农产品的范围，制定了鲜活农产品目录，同时对于整车装载含义做了进一步解释，要求有条件的地方利用高科技手段鉴别鲜活农产品，极大地方便了一线路政、收费人员验货、放行，减少了纠纷，提高了鲜活农产品运送车辆的通行效率。

5.完善鲜活农产品品种，免收车辆通行费。

2010年11月26日，交通运输部、国家发改委、财政部为降低流通成本，更好地促进 鲜活农产品的流通下发《关于进一步完善鲜活农产品运输绿色通道政策的紧急通知》（交公路发〔2010〕715 号）。《通知》增加了鲜活农产品品种，进一步完善了鲜活农产品目录，进一步细化了整车合法装载的认定标准，“对混 装其他农产品不超过车辆核定载质量或车厢容积20%的车辆，比照整车装载鲜活农产品车辆执行”，“对超限超载幅度不超过5%的鲜活农产品运输车辆，比照合法装载车辆执行”。首次明确全国所有收费公路对整车合法装载运输鲜活农产品车辆免收车辆通行费。

二、政策实施的效果

（一）社会层面

实施鲜活农产品流通绿色政策以来，该政策的实施对促进鲜活农产品的流通，丰富市民菜篮子，着实起到了作用，农产品的流转加快，也对农民增收起到了间接的作用，但是，该政策实施并未达到让农民有个好的售价、市民享受较低购买价格的预期目的。

首先是促进农民增收效果并不明显。据有关部门调查，通行费的支出在农产品的采购— 运输—销售过程中占比并不大，通行费的优惠政策受益者是流通环节的运输企业或车主，而农产品的生产者（农民）和农产品的消费者（广 大市民）并未感受到从中受惠，惠农、惠民效果并不明显。

其次，由于有鲜活农产品绿色通道及免收车辆通行费政策，为长途运送鲜活农产品提供了有利条件，这样就造成大量外地鲜活农产品跨区域流通，对流入地鲜活农产品的生产、销售带来一定影响。

最后，鲜活农产品的车辆免收车辆通行费，大量非运送鲜活农产品车辆的车主绞尽心思、想方设法采取各种手段假冒鲜活农产品车辆，偷逃车辆通行费，给收费公路运营方造成巨大损失。

（二）收费公路管理部门层面

鲜活农产品减免车辆通行费后，很多车主想方设法假冒鲜活农产品进行逃费，给收费公路管理部门带来很大困难。

1.验货困难。

运送鲜活农产品的车辆基本上都是大货车，攀爬上顶检查困难，特别 是东北的冬季寒冷，车厢棉质篷布包裹严实，开箱验货不现实，仅凭车主提供的某个部位判定整车是否是运输鲜活农产品难度很大。目前有的省份在收费站装备鲜活农产品检测设备，据反映，现有的鲜活农产品检测设备造价高、效果并不理想，在东北高寒地区根本不适用。同时由于担心该设备的辐射作用，收费人员、路政人员对使用这种设备心存疑虑。

2.准确计量困难。

目前高速公路货车收费实行计重收费，为了逃费，车主采取走S形、跳秤、冲秤等手段，因此，在执行对超限超载 幅度超过 5% 的鲜活农产品运输车辆不享受免收车辆通行费政策存在困难。

3. 政策执行困难。

鲜活农产品的绿色通道 政策宗旨是要促进农民增收，降低市民菜价， 但是现在出现鲜活农产品出口国外现象，对这样的鲜活农产品运输车辆是否免收车辆通行费执行起来困难。我省绥芬河收费站2012年鲜活农产品免收通行费占全处免收额的1/3，2013年免收额超过全处免收额的1/3，这些农产品基本都是出口俄罗斯的。如果不免费，不符合交公路发〔2010〕715号通知规定，如果让鲜活农产品出口国外的车辆也享受绿色通道政策，有违政策制定的初衷，合法不合理。

三、重大节假日小客车情况

（一）减免效果

2012年，随着后金融危机的到来，我国经济发展面临一系列的挑战，为了应对后金融危机对我国经济发展造成的影响，刺激旅游产业发展，拉动国内消费，促进国内经济发展，带动就业和改善人民生活，国务院于2012年7月24日下发《国务院关于批转交通运输部等部门重大节假日免收小型客车通行费实施方案的通知》（国发〔2012〕37号）。从2012年、2013年实施效果来看，取得一定的效果。

1. 促进了旅游业的发展。

据交通运输部发言人介绍，2012年“十一”、2013 年春节、清明、 “五一” 4 个重大节假日通行 7 座以下（含 7 座） 小客车4.2亿辆次。每辆车的成员在景区要吃、 要住，车辆要加油、要维修，景区及相关行业 获得了可观的经济效益，这对促进旅游产业的 发展起到很大的推动作用。

2. 降低了部分群众的出行成本。

交通运 输部统计资料表明，2012 年“十一”、2013 年 春节、清明、“五一”4 个重大节假日共免收 7 座以下（含 7 座）小客车通行费 143.08 亿元。节假日免收通行费受到群众的欢迎，取得良好 的社会效益。

（二）存在的问题

1、有悖高速通行初衷。

由于高速公路在重大节假日免费通行，很多原本不准备上高速公路有车一族，抱着“免费午餐”不吃白不吃的心态就上路了 ；还有新手把高速公路当成练车场所，不论驾驶水平如何，一窝蜂的也上路了。结果是高速公路变停车场，不仅没能起到快速 通行作用，反而影响了通行，交通事故增多。

2、增加了运营部门人力物力成本。

在重 大节假日仅仅是小客车免费通行，大客车、货 车不免费，为了保证小客车免费、顺利通行， 收费公路运营部门按照交通运输部的要求，要 在收费站相关位置设置免费通行提示标志牌、车辆分流标志牌和收费道口识别标志牌，这部分投入就不少，全国收费公路运营部门投入数亿元，每年还要投入后期维护费。在4个重大节假日，为了保通畅，要投入大量的路政执法人员、交通警察全天候 24 小时上岗维持秩序， 人力成本也相当可观。

3、造成不公平。

一是在春运期间铁路、 民航票价上浮动，而收费公路免收小客车通行费，从公路、铁路、民航行业来讲行业间不公平。

二是公路行业内，仅对 7 座以下（含 7 座） 的小客车免收通行费，对大客车、货车不免费， 区别对待，造成不公平。

三是对无车群众不公 平。有小车的群众可享受免费通行，没小车的群众出行就要承担车辆通行费，造成人与人之间的不公平。

4、法规上的冲突。

收费公路收费站点设置、收费标准及收费期限的审批是一项行政许可行为，按照《行政许可法》的规定，“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”由此可见，4 个重大节假日小客车免收通行费等于改变了已经生效的新政许可，这种做法与现行法规相冲突。

同时，经营性收费是政府与公路建设经营单位签订的一种特许经营合同，在合同到期前，双方当事人不得擅自变更或解除合同。政府出台小客车4个重大节假日免收通行费方案相当于政府单方面擅自变更了合同，有悖《合同法》的精神。

四、结论

综上所述，为了节约执收成本，确实让广大农民、小客车车主实实在在感受到党的政策的关怀，建议国家出台一种基金（比如，惠民 基金等），如同在通行费中按照3%提取水利建设基金一样。通过测算，惠民基金可按照通行费收入的10%计提（据有关方面统计，2012 年～2013 年全国绿色通道政策年均减免通行费209亿元，节假日小客车减免通行费143亿元，分别约占年通行费收入的6%和4%），通过财政预算下拨。鲜活农产品部分可以仿照出租车燃油补贴办法，直接发放到农户 ；

节假日小客车免费部分，可以由车主提供4个节假日通行费收据，到指定部门报销通行费。这样，既可控制通行费流失，做到全面预算管理，又实现了政府出台免费政策的初衷，让利于民。

此文原载于《交通财会》2014年第12期。

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